지방자치가 되면서 정책수요 변화 및 행정환경변화에 대응하고 제도적인 근거를 마련하기 위해 조례가 급증하고 있다. 지방자치 20년동안 입법활동이 1,487건에 이르고 있을 정도로 조례는 도정 운영에 핵심적인 역할을 하고 있었다.
특히 민선4기(제8대의회) 때 조례 제정은 민선3기보다 무려 50.8% 증가 하여 역대 의회에서 가장 활발한 활동을 한 것으로 나타났다. 조례는 정책 및 사업 추진의 제도적인 근거를 제시하는 동시에 예산을 수반하게 되어 있다. 민선4기(제8대 의회)에 제정된 조례 중 예산이 수반되는 조례가 무려 64%에 이르고 있어 조례 급증과 더불어 예산 부담이 증가하고 있는 것으로 나타났다.
조례 제정에 따라 예산 투입 현황을 보면 2010년에 720,146백만원, 2011년 741,114백만으로 2.9%에 증가하고 있다. 민선 4기에 제정된 조례 중 가장 많은 예산이 투입되고 있는 조례는 전라북도 노인복지증진에 관한 조례로 조례 제정 관련 투입 전체 예산의 48.5%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 또한 조례 중 2010년에 비해 2011년도에 예산 증가율이 높은 조례는 전라북도 사회적기업 육성 조례로 무려 207.1% 증가하였다.
입법형태별로 제정된 조례의 예산 투입현황을 보면 2010년 기준을 보면 조직의안조례의 경우 9,552백만원, 사업의안 조례 482,496백만원, 사회보장의안 조례 228,098백만원으로 나타났다. 입법형태별 2011년 기준으로 증가율을 보면 평균 3.7%의 예산이 증가하고 있는 것으로 나타났다. 또한, 조례가 제정되었으나 실질적인 예산 투입에 한계가 있어 예산이 반영되지 않는 조례도 7.9%에 이르고 있어 조례 제정의 신중을 도모할 필요가 있는 것으로 나타났다.
조례 증가에 따른 효율적인 조례 관리와 조례와 예산 연계성을 확보하고, 예산부담의 적정성을 판단하기 위해 조례비용추계제도를 도입해야 한다고 지적했다. 조례 제정으로 인한 예산배분의 적정성 및 재정낭비 요소를 방지하고 조례 기능의 질적 변화와 지역사회의 능동적 목적에 부합하기 위해 조례비용추계제도가 필요하다는 것이다. 조례비용추계제도는 예산이 수반되는 조례 시행에 따른 비용을 사전적으로 예측하는 것으로 지방재정의 건전성을 유지하기 위한 사전적인 예산관리제도라 할 수 있다는 것이다.
이러한 조례비용추계제도는 이미 조병서 행정자치위원장의 대표발의로 제정이 되었으며 조례로 제정한 전국 지자체 최초의 사례이며, 전국적인 파급효과는 클 것으로 예측하였다. 이러한 이유 중에 하나는 회의규칙을 통해 의안발의 시 예산명세서 등을 제출하도록 하는 지자체가 있으나 실질적인 실행력이 없어 거의 유명무실한 상태에 있기 때문에 조례로 제정한 것은 매우 크다고 지적하고 있다.
또한 조례비용추계제도가 도입되면 한정된 예산을 효율적으로 배분 노력이 이루어질 것이며, 조례와 예산의 연계성이 강화되고, 조례내용의 질적 제고, 예산의 효과적인 집행이 유도될 것이라 지적했다.
조례의 제정은 기본적인 방향을 제시하는 조례도 있지만 대부분 예산을 수반하는 조례이다. 예산을 수반하는 조례는 사업 및 정책의 실효성, 도민의 복지 등의 다양한 부문에서 예산이 투입되고 있다. 따라서 조례 증가는 예산증가와 전라북도 재정에 부담이 될 수 있다.
이제 과거처럼 정책수요 등을 반영한 조례를 제정하기 보다는 예산의 예측 가능성 및 비용의 투입 적정성 등을 고려한 판단을 통한 조례 제정이 전제되어야 한다. 실제로 민선4기 동안 제정된 조례 중 예산이 수반된 조례는 64%에 이르고 있을 만큼 조례와 예산과의 연계성은 밀접해지고 있다.
현재 전라북도의 재정 상태는 증가한 복지수요 및 재정자립도의 약화 등으로 열악한 재정구조를 가지고 있다. 예산규모가 증가하였으나 대부분 국고보조금과 지방교부세 등 의존재원 중심으로 이루어지고 있어 재정압박요인이 되고 있다.
이러한 상황에서 지방재정의 건전화를 위한 불요불급한 예산의 세출구조 조정 등 다양한 정책적 노력이 시도되고 있다. 또한 조례의 효율적 관리 및 조례와 예산의 연계성 강화, 예산의 집중과 선택을 위한 사업 우선순위 조정 등이 가능 할 수 있는 조례비용추계제도 도입이 필요하다.
특히 조례비용추계제도의 도입에 대한 논의는 예산 수반 조례에 대한 사전적인 예산관리 제도로 많은 시사점을 주고 있다. 이에 대해 전라북도의회가 전국 지자체 최초로 조례비용추계제도를 조례로 추진하여 실행력을 담보하기 위한 노력이 가시화되고 있는 시점에서 조례비용추계제도에 대한 필요성 및 도입 방안을 중점적으로 살펴본다.
